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        以資源產權改革為抓手 推進海洋生態文明建設——以廣東省深圳市大鵬新區為例

        時間:2022-06-22 14:34 來源:國研網 作者:周健奇 李佐軍 俞

          新時代推進海洋生態文明建設,是以新發展理念和新發展格局為引領,推動經濟社會高質量發展的戰略舉措和實踐探索。推進海洋生態文明建設,特別強調制度保障,前提是開展海洋資源產權改革,激發各方參與的活力。

          一、資源產權改革是促進海洋生態文明建設的關鍵抓手

          加快推進海洋生態文明建設具有豐富內涵。其中一項重要內容是高質量開發利用保護海洋資源,實現海洋資源經濟價值、社會價值和生態價值的充分融合與相互促進。海洋資源種類多樣,涉及多元利益主體。我國推進海洋生態文明建設,首先要做到海洋資源產權清晰,并以改革為關鍵抓手加速推進。

          海洋資源產權改革對加快海洋生態文明建設具有牽一發而動全身的作用。海洋生態文明建設離不開海洋經濟高質量發展,海洋經濟是涵蓋海洋開發、利用和保護相關的各類經濟活動。產權制度作為市場經濟的基礎性制度,是海洋經濟的前提和保障。在海洋生態文明建設思維框架下的海洋資源,是一個廣義概念,包括水體、???、沙灘、土地、生物等與海洋相關的有形資源,以及海洋知識產權、排污權等無形資源。我國是海洋大國,海洋經濟涉及多類相關自然資源和多元利益主體,海洋資源的產權及其所屬關系較為復雜。如果海洋資源產權不清晰,勢必影響交易費用和資源配置效率,進而引發資源過度開發等生態和社會問題,不利于海洋經濟高質量發展。深化海洋資源產權改革,可“牽一發而動全身”,從根源解決相關的問題。

          海洋資源產權改革是發展海洋經濟,積極參與推進海洋生態文明建設的關鍵。2015年,中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,提出要“構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。之后中央印發的很多改革文件也都提出這一要求。產權的歸屬清晰是前提,產權的權責明確是關鍵,產權的監管有效是保障。深化海洋資源產權改革是發展海洋經濟的必然選擇。

          其一,有利于找準海洋經濟發展的責任主體。發展海洋經濟涉及到眾多資源種類和市場主體,迫切需要明確海洋資源的責任主體,建立起海洋資源開發、利用和保護的權責利關系,也即要界定清晰海洋資源的所有權、占有權、使用權、收益權和處分權,并在統一的產權制度框架下統籌發展,實現價值轉化。

          其二,有利于調動各方面主體的積極性。產權結構體現了主要利益相關者之間的權責利制度安排,有利于解決權責不清、利益沖突、激勵不足、保護缺位等問題。更為重要的是,合理的產權結構會對責任主體形成市場激勵和制度約束,充分調動各方主體積極性。

          其三,有利于海洋資源優化配置。資源優化配置的有效途徑是市場化交易,即通過海洋項目的開發權和運營管理權等的制度安排促進海洋資源優化配置。

          其四,有利于海洋經濟發展公平有序推進。發展海洋經濟需保持綠色初心,嚴守綠色紅線,在發展經濟的同時還要監管到位,做到統一部署,在監管部門與社會主體、市場主體合作的基礎上形成多元共治的格局。

          二、推進海洋資源產權改革需解決的主要問題

          近年來,我國不斷完善自然資源資產產權制度,構建了行政管理的頂層架構,意在改變自然資源分散管理、政出多門的現狀。在改革大框架下,我國海洋資源產權改革不斷深化,較好發揮了市場在自然資源優化配置中的作用,有效促進了資源有序開發和高效利用。

          深圳大鵬新區作為沿海新區,堅持“生態立區、經濟強區”,在自然資源產權制度探索和建設方面走在全國前列,積極推進自然資源資產產權和交易先行先試,做到經濟、社會和生態效益同步提升?;钌汉鞲采w度、海魚和野生動物種類、森林覆蓋率都在提升,具有地方特色的濕地公園陸續建成,生態環境不斷改善。同時,生態經濟也快速發展,海洋產業較快成長。目前,大鵬新區城市GEP總量超過3000億元,自然資源總資產超過860億元。海洋生物、海洋醫藥、海洋食品、海洋新能源、海洋電子信息等正在成為全區經濟發展的重點。大鵬新區居民在生態改善和經濟發展中普遍受益。但我國海洋資源產權管理起步較晚,大鵬新區在改革探索中遇到一些問題,這也是其他沿海地區可能遇到的共性問題,需要引起重視。

          (一)產權界定不太清晰

          海洋資源是一個廣義概念,包括與海洋密切相關的有形臨海資源和無形文化資源。以大鵬新區為例,可以開發利用的陸海資源幾乎涵蓋所有的資源種類,包括海水、???、沙灘、海洋生物等海洋資源,包括臨海陸地、臨海植物、海洋歷史文化等海洋相關資源,由此形成了多元利益相關者及其較為復雜的利益相關性。但產權界定存在如下兩方面問題。

          一是海洋資源所有權曾經下放,目前難以高度統籌。海洋資源所有權歸國家所有,屬于國有自然資源資本,由承擔綜合職責的自然資源管理部門統籌管理,所有權可由相關政府部門、機構或農村集體代管。自然資源管理部門的所有權職責是在近年明確的,在過去相當長一段時間內下放至政府不同部門、政府部門下設機構和不同的村集體。目前管理壁壘依然存在,統籌難度較大。以大鵬新區為例,不同的海洋資源對應著不同的主管部門,其中不乏中央垂直管理部門。而且,不同主管部門又是同一級別。海洋資源項目往往需要在不同領域配置不同類型的資源,行業性質的行政部門與屬地行政部門往往很難橫向協調,更難向上協調。更為重要的是,產權管理部門不明晰還會導致政令不統一、執行力差、行動不協調等問題。

          二是海洋資源的所有權與開發權和經營管理權邊界模糊。所有權下放的管理方式有利于提高市場效率,但同時也容易導致所有權與開發權、經營管理權邊界不清。如一些行政部門代表國家行使所有權,同時還掌握一定的開發權,或部分經營管理權,政企不分;有的投資企業存在超越授權的情況;有的代表國家行使所有權的村集體和企業缺少完善的法人治理,不能很好體現集體利益,存在經營團隊或主要經營者過度集權用權等問題。

          (二)產權結構不太合理

          產權不清晰導致產權結構不合理。以大鵬新區為例,海洋資源產權結構的問題主要集中在不同海洋資源之間的產權結構、收益權結構和投資結構兩個方面。

          一是不同類型的海洋資源缺少統籌開發利用的產權紐帶。開發利用保護海洋資源需要采用系統性思維進行統籌優化配置,而統籌考慮又不可避免地涉及不同種類資源的利益主體,處理不好就會形成矛盾。較好的解決思路是在不同海洋資源開發項目的主要股東之間建立產權紐帶,在合作中形成利益共享、風險共擔機制,化解矛盾?,F階段,陸海統籌的開發利用產權紐帶尚未建立。例如大鵬新區的海洋生物保護有利于提升生態價值,海洋生物交易、海運物流等能夠為當地百姓帶來直接的經濟價值。兩件事不能孤立看待,而應統籌治理,讓生態價值轉化為經濟價值和社會效益。

          二是收益權結構不合理。海洋資源受眾廣,而且具有一定公益性,收益權也應從經濟、社會和生態三個角度考慮。海洋資源的收益權設計基本體現了以上特點,但收益權結構有進一步完善的空間。每個開發項目考慮最多的是重要的直接利益相關方,缺少對做出貢獻的間接相關方的保護機制。例如大鵬新區海洋魚類資源需要重點保護,而對漁民的切身利益缺少應有保障。此外,生態保護需要長期穩定的資金投入,讓所有利益相關方享受生態收益,但項目收益權往往不包括長期的公益性分配。

          (三)產權交易不太順暢

          開展現代化的產權交易是推動經濟體系優化升級的重要內容。產權交易既可以實現海洋資源的價值,促進海洋資源價值釋放,又可通過市場激勵加速要素流動,優化資源配置。以大鵬新區為例,與海洋資源相關的產權交易還處于初級階段,存在以下三個方面的問題。

          一是產權交易品種不豐富。海洋資源產權交易理論上可包括各類資產化的有形的、無形的海洋資源產權??山灰椎暮Q筚Y源產權還應包括海域使用權、沙灘使用權、海洋排污權、海洋知識產權、漁業相關產權、商業項目經營權等等。這些交易品種絕大多數還沒有開展交易。

          二是交易主體不夠活躍。由于交易是以產權交易為主,而產權交易門檻高、種類單一,能夠參與的交易主體有限,影響市場的基本價格發現功能,無法形成有效的市場激勵。例如,大鵬新區的相關產權交易還缺少積極的賣方,難以吸引大量優質的買方介入。

          三是產權交易平臺缺少現代化交易模式的支持。交易平臺的核心要件是交易模式,包括交易方式、價格形成、交易規則等關鍵內容。產權交易平臺的功能在于發現價格、撮合交易、降低交易成本,因此現代化的產權交易模式尤為重要??傮w上看,大鵬新區的產權交易平臺還僅是具備數字化基礎的傳統交易場所,缺少與現代化產權交易相配套的服務型組織,還不能稱之為現代化的平臺企業。

          (四)產權監管不太到位

          產權監管需要政府、社會、市場通力合作。以大鵬新區為例,開展陸海統籌生態文明建設需確保海洋資源合理開發利用,促進國有資產保值增值,保障利益相關方的相關權益。目前,海洋資源產權監管存在以下三個方面的問題。

          一是產權監管主體不太明確。綜合性的監管主體也有,但地位不突出,主要還是由業務對應的行政主管部門行使監管權。對項目開發建設、企業運營管理、產權交易等的監管以行政手段、法律手段為主,缺少激勵和約束并重的市場手段。如大鵬新區缺少為超額完成減排任務的主體提供相關獎勵、制定相關股權激勵制度。

          二是產權監管的合作機制未建立。除了政府監管需要理順,社會主體(協會、標準化組織等)和市場主體(企業、居民等)與政府開展合作監管也很關鍵。對于政府而言,三方合作是合作共治。對社會主體和市場主體而言,三方合作是在政府的引導下積極自治。大鵬新區海洋資源面廣量大,為了彌補政府監管力量的不足,目前已形成了社會主體和市場主體參與監督的氛圍,如通過輿論曝光一些違規違法行為等,但還缺少社會主體和市場主體深度參與的監管合作機制。

          三是風險管控不太到位。推進海洋生態文明建設,開發利用保護海洋資源面臨諸多風險點,諸如生態保護系列風險、項目建設系列風險、投資運營系列風險、產權交易系列風險等。其中絕大多數風險發生的概率不大,可一旦疊加,就可能突破生態保護紅線、國有資本保值增值紅線,產生較大的系統性影響。由于缺少統一、明確的監管主體,相關風險管控職責分散在不同的行政主管部門,不利于風險信息的及時傳遞、集成分析和及時管控。由于缺少統一、明確的監管主體,大鵬新區的風險管控體系也相應難以到位,配套的數字基礎設施監控也難以建立和實施。

          三、深入開展資源產權改革促進海洋生態文明建設的建議

          新時代加快推進海洋生態文明建設,必須立足社會主義經濟體制的基礎,加快推進海洋資源產權改革。在開發利用保護海洋資源的統籌框架下,從以下五方面推進海洋資源產權改革,建立產權清晰、結構合理、交易順暢、監管到位的現代化海洋資源產權制度體系。

          (一)清晰界定海洋資源產權

          明確水體、???、沙灘、土地、生物等與海洋相關的有形資源,以及海洋知識產權等無形資源的所有權,在確保海洋資源的所有權歸屬全民、由不同政府部門或集體持有的基礎上,通過一定的股權安排,由政府、社會主體或市場主體持有,或聯合持有各類海洋資源的使用權、收益權和處分權。明確依托重要海洋資源的項目開發權和運營管理權,實現所有權和經營權分離,建立清晰的政府與市場邊界,確保權責主體到位。健全國有自然資源綜合管理機構,完善產權界定、資源調度、布局調整、政策協調等基本職能,打破行政條塊分割,理順不同層級的所有權關系。建立行政、市場兩條線的海洋資源產權管理體制,針對投資主體權力邊界模糊的問題,按照政企分開的基本原則,在上收行政管理權的同時,將經營管理權充分授予投資主體。

          (二)優化海洋資源產權結構

          建立有助于海洋諸要素流動和海洋資源統籌配置的產權結構,優化海洋資源的所有權、使用權和收益權結構。堅持系統思維,強化分工協作,重點發展具有經濟、社會、生態綜合效益的海洋資源開發利用項目,在不同項目之間建立產權紐帶,完善利益共享、風險共擔機制,化解不同種類資源利益主體之間的產權矛盾。

          鑒于海洋資源受眾廣、具有一定公益性的特點,充分考慮利益相關者的正當權益,將收益權分為公益性和經營性兩類。建立長期穩定的生態保護投入機制,將生態補償落到實處,加強對做出貢獻的間接相關方的利益保護,如加強對漁民的利益保護,讓所有利益相關方都能享受到合理的生態權益。創新探索混合所有制,保障重要利益相關者的利益,形成合理的項目主體股權結構和法人治理結構。

          (三)探索建立海洋資源交易市場

          將海洋經濟與數字經濟充分融合,建立現代化的海洋資源交易市場,借助產權數字交易平臺構建海洋數字生態。加快拓展交易品種,拓寬市場經營領域。借助交易品種的多樣化吸引更多的交易主體入場交易,發揮好市場的價格發現功能,鼓勵有利于交易的相關服務業發展,讓市場成為海洋資源優化配置的重要載體。

          加快傳統產權交易市場的數字化轉型,重點圍繞交易方式、價格形成、交易規則等關鍵內容,組織科研力量研究與現代化交易市場的現代化交易模式,形成與不同交易品種相匹配的多元交易體系,構建起海洋資源產權數字交易平臺。

          (四)加強海洋資源產權及其權能行使監管

          強化重點監管,嚴守制度紅線。建立海洋資源所有權和經營管理權兩權分離、權責主體到位的海洋資源產權監管體制。建立多方共治的監管體制,充分發揮各主體的監督作用,形成對海洋資源的產權監管合力。加強代表國家行使所有權的海洋資源管理部門的行政監管職能,切實履行行政監管職責。充分發揮企業、行業組織、新聞媒體、居民等的監督作用,形成多元共治格局。

          建立健全各方參與的共治制度,提高共治效率。加強海洋資源共治產權監管的重點是保護各方產權、防范國有資產流失、優化資源配置。在強調監管監督的同時,也要做好自我監管和自主治理。

          (五)防控海洋資源侵占和濫用風險

          建立海洋資源產權監測預警的數字平臺,在監測自然災害的同時,重點防范海洋資源被侵占和濫用。加強數字平臺的風險防范功能,高度重視風險源管理,將風險防范覆蓋到從自然風險到人為風險的各個領域。提升數字平臺的風險識別、分析、預警能力,主要針對發生概率較高、破壞程度較重的資源開發利用風險進行防控。出臺大鵬新區海洋資源產權管理規范和大數據監測制度,重點防控海洋資源的國有資產流失風險,杜絕違法違規違紀行為。

          (六)開展海洋資源產權改革試點試驗

          為了妥善開展以上改革,可在部分沿海地區開展改革試點。深圳海洋資源豐富,已形成比較好的自然資源產權制度基礎,擁有豐富的交易市場探索經驗,且深圳正在建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點,遇到了一些普遍性的自然資源產權改革難點問題,可考慮在大鵬新區建立海洋資源產權改革全國試點。建議以產權清晰為突破口,以建立海洋資源交易市場為載體,支持深圳大鵬新區全面開展海洋資源產權改革試點實驗。建議將海洋資源產權改革納入深圳建設中國特色社會主義先行示范區的支持政策體系中,充分授權強化海洋資源優化配置能力,為全國海洋資源產權制度建設作出重要示范。

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